追根究底，中国特殊经济功能区发展摸式的蓬勃兴起，始于上世纪八十年代初，迄今短短的四十多年时间里，计不完全统计，已经先后共创造出八种不同的模式类型，即经济特区、国家新区、国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、综合保税区(含保税港区)和自由贸易实验区（港）等。个中前两种模式类型与众不同，要么是具有特殊政策，拥有独立行政地位的经济功能区,以深圳经济特区、海南经济特区、厦门经济特区、珠海经济特区为代表；要么是定位为区域经济增长极，具有行政地位的经济功能区,以上海浦东新区、河北雄安新区、天津滨海新区、重庆两江新区为代表。

而后面的六种模式类型,几乎都是以科技、功能和体制创新为出发点，虽然也具有与之相应的某些行政权力，但都是一种行政授权的性质。它们或是以上海闵行经济技术开发区、上海虹桥经济技术开发区、苏州工业园区、北京经济技术开发区、昆山经济技术开发区等为代表；或是以北京中关村科技园区、上海张江高新技术产业开发区、天津滨海高新技术产业开发区、广州高新技术产业开发区、苏州高新技术产业开发区等为代表；或是以上海外高桥保税区、青岛保税区、汕头保税区、福州保税区等为代表；或是以上海金桥出口加工区、广东深圳出口加工、天津出口加工区、江苏连云港出口加工区、浙江宁波出口加工区等为代表；或是以苏州工业园综合保税区、海口综合保税区、深圳盐田综合保税区、广州白云机场综合保税区，以及上海洋山保税港区、天津东疆保税港区、广东广州南沙保税港区、广东深圳前海湾保税港区和洋浦保税港区等为代表；或是指那些通常设立在经济特区、国家新区、开发区、高新区内的综合改革实验区,以上海自贸区、广东自贸区、福建自贸区、天津自贸区、重庆自贸区和海南自贸港等为代表。

而就中国特殊经济功能区的历史演变过程加以考察，自国家推行改革开放的大政方针以来，其就以崭新的姿态如影随行地展现在世人的眼前，不断地充当着国家改革开放的窗口、经济体制改革的先行区和试验区的重要角色。温故改革开放40年以来特殊经济功能区发展所经历的整个历史过程，不难发现，其显然是因应国家保税物流业务的不断发展而产生，并伴随着国家科技创新和经济社会革固鼎新的需要而发展，大体经过了六个重大历史阶段的不断演变：

（一）保税物流制度初级发展阶段。其形式主要为保税仓库（1980）、出口监管仓等模式（1989）。该制度是上世纪80年代经济全球化的产物，随着国际贸易的不断发展及外贸方式多样化,世界各国进出口货运量迅猛增长,如进口原材料和配件进行加工出口、补偿贸易、 转口贸易、期货贸易等灵活贸易方式的货物,进口时面临着要征收高额的关税,复出口则又需要再申请退税, 为了解决征收和退税的手续繁琐, 保税物流制度就历史地提上了重要议事日程，而保税仓库和出口监管仓等模式，就是保税制度中应用最广泛的两种基本形式。非常值得庆幸的是，在中国改革开放总设计师邓小平的主导下，中国及时赶上了这趟至关重要的国际末班车，从此开始谱写国家经济波澜壮阔发展的美丽故事。

这类所谓的保税仓库，它是指经海关批准设立的专门存放保税货物及其他未办结海关手续货物的所在，按照使用对象不同分为公用型保税仓库、自用型保税仓库。自用型保税仓库由特定的中国境内独立企业法人经营，仅存储供本企业自用的保税货物。而公用型保税仓库由主营仓储业务的中国境内独立企业法人经营，专门向社会提供保税仓储服务。这项政策的实施，对于解决国家和社会生产生活需要的短线产品、原料、物资、商品的进口，以及缓解生产加工企业、销售单位的资金周转和经营风险，起到了非常重要的作用。而出口监管仓库是指对已办结海关出口手续的货物进行存储、保税物流配送、提供流通性增值服务的海关专用监管仓库。包括：出口配送型仓库（存储以实际离境为目的的出口货物）和国内结转型仓库（存储用于国内结转的出口货物的仓库）。其适用范围是需要出口再复进口加工且存在价格差异的半成品，需要继续深加工结转的半成品，出口批次较多需要集中出口的货物， 出口时客户未确定的情况，手册到期需要核销手册的用户等。这项政策的实施，对于提高流通效率，减少各种成本，增强出口货物在国际市场的竞争能力起到非常重要的作用。

根椐相关资料显示，1980--2007年间，国家海关系统所批准设立的保税仓720个，出口监管仓118个，迄今已经又经过十多年时间的发展，估算两者应当共计达到3000个以上。显而易见，这两种在保税制度中应用最为广泛适用的形式，对于推动国家上世纪八十年代改革开放之初，所着力引进的“三来一补”企业以及国家外贸事业的快速发展，可谓立下了汗马功劳。

（二）扩大国家社会对外开放阶段。其形式主要为国家级经开区（1984--1986）、高新技术开发区和新技术产业开发试验区（1987--1989）。为了加快国家开放发展的步伐，1984年5月，经国务院批准，中国沿海一带的大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海，被定位为首批14个对外开放城市，与之发展相配套，在1984到 1986 二年间，经国务院批准首先在这些对外开放城市设立了国家级经开区。到2006 年初，中国大陆已经有 50 个国家级经济技术开发区，以及 5 个享受国家级经济技术开发区政策的其他类开发区。之后国家又在全国批准设立高新技术开发区和新技术产业开发试验区，两者共达222个，其中，高新技术开发区169个，新技术产业开发试验区53个。

根据国家相关规定，所谓国家级经济技术开发区，是指为实行改革开放政策而设立的现代化工业、产业园区，主要解决长期存在的审批手续繁杂、机构叠床架屋等制约经济社会发展的体制问题。国家级经济技术开发区是由国务院批准成立，在我国现存经济技术开发区中居于最高地位。它是中国对外开放地区的重要组成部分，大都位于各省、市、自治区的省会等中心城市，在沿海开放城市和其他开放城市划定小块的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。其设立国家级经济技术开发区背景主要有三方面：一是接纳国际资本和产业转移的需要。初衷主要是吸引外资、引进先进的制造业，扩大出口创汇，替代先进材料和零部件的进口。二是特区成功经验的推广和放大。在沿海城市设立经济技术开发区是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。三是充分发挥沿海港口城市的优势，将对外开放与发挥国内工业基础相结合的尝试。事实证眀，在中国改革开放之初的大背景下，这种集约型的产业发展模式，有利于促进区域经济协调发展，有利于国有经济结构的进一步优化，进一步提高吸收外商投资的质量，引进更多的先进技术。

所谓高新技术开发区，它是中华人民共和国国务院批准成立的国家级科技工业园区，以智力密集和开放环境条件为依托，主要依靠国内的科技和经济实力，充分吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段，通过实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施，实现软硬环境的局部优化，最大限度地把科技成果转化为现实生产力而建立起来的集中区域。其范围包括：微电子科学和电子信息技术，空间科学和航空 航天技术，材料科学和新材料技术，光电子科学和光机电一体 化技术，生命科学和生物工程技术，能源科学和新能源、高效节能技术，生态科学和环境保护技术，地球科学和海洋工程技术，基本物质科学和辐射技术，医药科学和生物医学工程，其它在传统产业基础上应用的新工艺、新技术。

而所谓新技术产业开发试验区，它是了贯彻《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中关于“继续推进‘火炬’计划的实施，办好高技术开发区”的精神，加快高新技术产业的发展，国务院决定，继一九八八年批准北京市新技术产业开发试验区之后，在各地已建立的高新技术产业开发区中，再选定一批开发区作为国家高新技术产业开发区，并给予相应的优惠政策。其与高新技术开发区所不同之处，在于它是依靠我国自己的科技力量，促进高技术成果的商品化、产业化，对于调整产业结构，推动传统产业的改造，提高劳动生产率，增强国际竞争能力，具有重要意义。

（三）园区功能多元化发展阶段。时间跨度自1990--2004年止，这一历史发展期间，时值中国改革开放总设计师邓小平南巡谈话后，国家社会正掀起大改革、大开放和大发展的阶段，为了适应全国经济蓬勃发展的需要，国家继经济特区、经济技术开发区、国家高新技术产业开发区之后，特别加大园区发展模式的创新力度，批准设立新的经济性区域保税区（1990）。由于其参照国际惯例运作，实行比其他开放地区和园区更为灵活优惠的政策，以至于很快成为中国与国际市场接轨的“桥头堡”。之后根据现实需要又相继批准设立了出口加工区（2000）、保税物流园区（2003）、跨境工业园区（2003）、保税物流中心A、B型（2004）等模式，这些不同发展模式的建立，极大地推动国家对外开放的进程，提升了地方经济社会发展水平，促进国民经济的快速发展，同时也通过对外开放为改革探索经验，为经济发展提供新的增长点，已成为国家或地区参与国际分工合作和竞争的重要战略资源。

对于这些多元化发展阶段的各种模式，它们的共同之处都是经国务院批准设置且由海关特殊监管的国家特殊区域，所不同之处只是功能和政策方面存在某些方面不同而已。

——保税区是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域。其具有进出口加工、国际贸易、保税仓储、商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策,进入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览， 以及加工制造，但必须处于海关监管范围内。外国商品存入保税区，不必缴纳进口关税，可自由出口，只需交纳存储费和少量费用，但如果要进入关境则需交纳关税。

——出口加工区是地区为发展出口导向工业， 扩大对外贸易， 以实现开拓国际市场、 发展外向型经济的目标，在港口、机场附近等交通便利的地方，专为制造、加工、装配出口商品而划定或开辟的特殊区域，其产品的全部或大部供出口，以便更好的吸引外资、引进技术、赚取外汇。

——保税物流园区是指在保税区的海港区划出的特定区域实行区港联动，以发展仓储和物流产业为主，按“境内关外”定位，在该区域内，海关通过区域化、网络化、电子化的通关模式，在全封闭的监管条件下，最大限度地简化通关手续。通过保税区与港口之间的“无缝对接”，实现货物在境内外的快速集拼和快速流动。保税物流园区是保税区的升级版，相较于保税区，保税物流园区的政策优惠更为显著，功能优势更为突出，货物进出更为便捷。  

——跨境工业园区是指跨两国或地区所设立的特殊监管区域，实行保税区政策，与其关境内的其他地区（以下称区外）之间进出货物在税收方面实行出口加工区政策。其主要功能为出口加工、保税仓储物流、国际贸易。主要政策包括进口商品保税，国内入区货物退税，区内交易不征增值税、消费税。除海关外，该区域由于跨国（边）境，边防部队还对出入境的人员进行管理。我国第一个这类区域为珠澳跨境工业区，于2003年12月5日根据《国务院关于设立珠澳跨境工业区的批复》国函[2003]123号文件设立。位于珠海拱北茂盛围与澳门西北区的青洲之间,首期总面积为0.4平方公里,其中珠海园区面积约0.29平方公里,澳门面积约0.11平方公里。之后成立的有中哈霍尔果斯国际边境合作中心等。

——保税物流中心，是指经海关批准，由中国境内企业法人经营、专门从事保税仓储物流业务的海关监管场所。根椐服务主体不同分为A型和B型两类。保税物流中心主要分为Ａ型和Ｂ型两种模式：Ａ型是指以一个物流公司为主，满足跨国公司集团内部物流需要开展保税货物仓储、简单加工、配送的场所，这种模式最早在上海闵行区开展试点；Ｂ型是指由多家保税物流企业在空间上集中布局的公共型场所，是海关封闭的监管区域，按照出口加工区监管模式实施区域化和网络化的封闭管理，并实行24小时工作制度，这种模式则是最早在江苏省苏州工业园区进行试点。

（四）园区功能整合发展阶段。特殊经济功能区的发展进入此阶段，乃是我国“ 新开放观”的产物。2001年12月11日中国正式成为世贸组织成员后，按照WTO协议 ，2006年开始我国关税水平大幅度削减 ，随之关税和非关税壁垒的逐步解除，过往所设立的保税区等特殊功能区面临三个方面的严峻挑战: 一是外贸经营权的放开，保税区等特殊区域的政策优势弱化；二是关税的逐步下调，保税区等特殊区域的“保税”优势弱化；三是进出口贸易发展很快 ，原有的特殊区域不适应发展要求。所有这一切，已经日益成为制约中国企业以及来华投资外资企业扩大国际合作的桎梏。保税区对投资者尤其是外商投资企业的吸引力逐渐下降 ，使得保税区的转型迫在眉睫。凡此种种，以保税港区（2005）、综合保税区（2007）和区港联动等为代表的特殊经济功能区因应而生，截止2016年9月，国务院已批准转型或设立这类区域68个，其中，保税港区14个，综合保税区有46家，实行“区港联动”政策的试点园区8个。

保税港区和综合保税区两种模式，都是指经国务院批准设立在国家对外开放的口岸、港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域，其集保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能于一身，具有包括仓储物流，对外贸易，国际采购，分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等 9 项功能。主要优惠政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税，叠加了保税区和出口加工区税收和外汇政策，在区位、功能和政策上优势更明显。保税港区和综合保税所不同之处，在于区位方面有所不同，前者设在沿海地区，后者是设立在内陆地区。

区港联动是指进一步整合保税区的政策优势和港口的区位优势，将保税区的特殊政策覆盖到港区，实现区域联动、功能联动、信息联动、营运联动，拓展和提升保税区和港口的功能，形成保税区与港口良性互动发展的局面。区港联动是发展自由贸易区的国际通行模式，指在加强保税区与临近的港区合作，在港区划出特定的区域（不含码头泊位），实行保税区的政策，以发展物流产业为主，按“境内关外”定位实行封闭管。 在此期间，全国有上海、大连、深圳、青岛、宁波、张家港、天津、厦门共八个实行“区港联动”政策的试点园区。“联动”区域除享受保税区免征关税和进口环节税、海关监管等方面的政策外，还叠加了出口加工区的政策，即实现国内货物入区视同出口，办理报关手续，实行退税。从而改变了保税区施行的“货物实行离境方可退税”的方式，大大降低了企业的运营成本。区内享受“境内关外”的待遇，货物在区内可以自由流通，不征增值税和消费税。区港联动区域实行封闭管理，参照出口加工区的标准建设隔离设施，专门发展仓储和物流产业，区内不得开展加工贸易业务。

（五）国家综合配套改革试验阶段。时间跨度自(2005—2013)，此一阶段为“十一五” （2006至2010年）时期，是全面建设小康社会的关键时期。根据2002年11月召开的党的十六大作出的战略部署和我国经济社会发展的客观要求，2005年10月11日中共第十六届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了坚持以经济建设为中心，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实“五个统筹”，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道。值此经济社会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，国家为促进地方经济社会发展推出了国家综合配套改革试验的新举措。它是我国改革开放后继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，亦即中国的“新特区”。 迄今为止，国务院已经先后批准了12个国家综合配套改革的试验区。

作为综合配套改革试验区，它面对更复杂的形势，有更高的改革开放目标，涉及更广泛的领域，需要触及更深层次的矛盾和问题。显然，其与以往的特殊经济功能区有所不同，作为一种综合配套改革，无疑“配套”是其核心，单项改革或纯粹意义上的经济体制改革已不太重要，而更需要统筹兼顾和涉及社会管理体制、行政管理体制和政治体制等方面的改革。根椐其所面对的主题不同，国家综合配套改革试验大体可分为五类：一是开发开放类，主要是上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、厦门市、义乌市；二是统筹城乡类，主要是重庆、成都两省市；三是资源节约型和 环境友好型社会建设类，包括武汉城市圈、长株潭城市群和资源型经济转型的山西省；四是新型工业化和农业现代化道路探索类，主沈包括阳经济区、黑龙江省的两大平原；五是金融等特别试验类，包括浙江省温州市、广东省珠江三角洲、福建省泉州市、云南省广西壮族自治区、山东省青岛市的金融试验区，以及江苏南通、 广西东兴、内蒙古满洲里、云南瑞丽市国家级重点开发开放试验区和广东汕头华侨试验区。

（六）国家全面深化改革阶段。其表现形式主要以海关殊殊监管区域、国家新区、开发区、高新区的转型、提升以及建立自贸区和自贸港为主，时间从2013年起始。各种特殊功能区加快转型、升级、提升者大致分为六类:国家级经济技术开发区，在这一轮调整之前全国拥有53个，通过几年的提升和省级开发区的升格，现在全国已经达到了107个；高技术开发区，也在加快升级；还有出口加工区、保税区、保税港区、港区联动区等转型升级。而有关自贸区和自贸港设立方面，从2013年8月22日经国务院批准设立中国（上海）自由贸易试验区伊始，至2019年8月止，全国已批准设立了18个自贸区(港)，它标志着中国进入全面深化改革的新阶段。其中，按照国务院所批准的总体方案，确定海南自贸区发展目标是最终向自贸港模式迈进，到2020年自贸试验区建设取得重要进展，国际开放度显著提高，努力建成投资贸易便利、法治环境规范、金融服务完善、监管安全高效、生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自贸试验区，为逐步探索、稳步推进海南自贸港建设，分步骤、分阶段建立自贸港政策体系打好坚实基础。

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